■主持人 吕红星
嘉宾
刘志勤 中国人民大学重阳金融研究院高级研究员
胡 敏 国家行政学院研究员
袁东明 国务院发展研究中心企业研究所研究员
“混改”当前处于边探索边观望阶段
中国经济时报：十八届三中全会《决定》正式提出“积极发展混合所有制经济”，至今已有２年时间，目前，混合所有制改革基本情况是什么样子？面临哪些问题？
刘志勤：国企如何改革，怎么改革一直伴随着中国经济改革的步伐和节奏，始终是国际、国内关注的重点。特别是国企的所有制问题更是成为各界欲言又止，一言难尽，有时却又言之凿凿欲罢不能的话题。因为所有制问题敏感而又是顽疾，众说纷纭，社会和企业界难得统一认识，这使得国企在所有制领域难有突破。
两年前开始的混合所有制改革取得了一些阶段性、实验性成果：少数国企开始小心翼翼地在“深水区”踩着石头过河。由于缺少经验，加之社会上认识的多元化，在一定程度上干扰了这个改革的进度。所以，至今为止，国企在混合所有制方面的改革只是迈出了很小的一步，多数仍处于观察和分析等待之中。
胡敏：十八届三中全会《决定》出台以来，一些中央企业如中石油、中石化、中国电信、中国建材等都进行了“混改”的积极探索。但总的来看，在实践过程中，市场反应似乎并不热烈，两年来在推进“混改”试点上也没有形成“标杆”性案例，加上相关配套政策没有出台，“混改”只能处于一种边探索边观望阶段。
当前，混合所有制面临两个方面问题：
一是具有自然垄断属性并处于某些行政性垄断地位的国企并没有动力让渡利润率比较高的产业板块吸收民间或者社会资本的参与，比如，中石化放开的业务板块只是加油站、连锁超市等部分竞争性业务，对社会资本没有更多吸引力；同时，央企也要考虑如果产业链全部放开吸收股权资本，到底能够释放多少股权，在哪些领域释放股权，会不会动摇国有资本占主体的地位等方面存在一定疑虑。
二是社会资本特别是非公有资本总担心参与“混改”后会“接盘”央企的过高负债，并不能参与高回报领域的产业板块的股权，而且与国有资本相比，由于参股比例毕竟只占小头，不能同股同权，在经营决策中缺乏话语权，甚至产生给国企买单抑或国企“掠夺”民企的想法，所以，社会上的非国有资本尽管数额庞大，也始终处于观望的状态。
袁东明：混合所有制经济并非是新概念、新提法，我们过去推进国企上市、国企与民资、外资合作设立合资公司、国企改制中引入非国有资本或员工持股等，都是混合所有制经济的具体表现。实际上，目前国企发展混合所有制经济的比例已经比较高了，就单个企业而言，有些中央企业甚至已经达到了８０％多。十八届三中全会《决定》正式提出“积极发展混合所有制经济”后，中央、地方和企业都非常积极，做了大量工作。国家发改委在２０１４年５月就推出了首批８０个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涉及交通、能源、通信等多个领域。各地也都多次组织了地方国企与民营企业的对接会，推出各类市政公共项目、国企项目，鼓励社会资本共同参与建设。
９月２４日发布的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对发展混合所有制经济部署了总体要求，提出了“分类”、“分层”的混改思路，明确了各类资本参与混改的方式，强调了要依法合规推进混改。在这些政策的指导下，国企发展混合所有制经济将会迎来一个新的高潮，而且会更加有序、规范、公开、透明，混合后企业运作也将会更加有效率、更加市场化。
由“快”转“稳”
中国经济时报：９月２４日的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和前不久出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》都指出“混改”要坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。这释放出什么信号？
刘志勤：首先，这两个文件都要求混合所有制改革不设时间，不强行“包办婚姻”，给企业充分的自由和自主权，这一点非常重要。因为，国企和民营企业的合作，决不能和过去一样，看地方父母官脸色，听地方父母官指挥，搞包办。这样既害了民营资本，也害了国企自身。
其次，混合所有制改革必须遵循“门当户对”、“志同道合”的原则。因为只有双方有共同的发展目标，才能做到劲往一处使，力往一处用，双方才能同心协力，同舟共济，互利共赢才是可能。混合所有制使得双方成为真正的利益共同体，才能让市场发挥决定性作用。因为，混合所有制改革的真正目的就是要让市场回归中心指导地位。
这两个文件都明确指出，这次改革有“三不”：不搞拉郎配、不搞全覆盖、不设时间表。其中的潜台词不言而喻，国企、民企、社会、市场，尽可放心地按照自身需要稳妥运作。
袁东明：十八届三中全会《决定》发布以来，各方对发展混合所有制经济的热情都很高，普遍认为“混改”是本轮国资国企改革的切入点和突破点，但对于发展混合所有制经济的目的和方式，在理解上存在较大偏差，实际操作起来也容易走样，譬如有的地方过于强调混合所有制对国有资本的放大功能，要求所有领域、所有企业都保持国有控制权，有的地方又简单地认为发展混合所有制经济就是要求国有经济退出。这些认识和做法都不利于混合所有制经济的发展。
这两个文件都把“宜改则改”作为混改的一项原则，及时纠正了上述一些错误认识和做法，防止出现两种倾向：一是乱动，搞运动式、行政化的“混改”，导致国有资产流失；二是不动，顾虑多，改革停滞不前。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》强调了国企混改要坚持市场化原则，要从行业实际情况、企业自身条件等出发，根据企业需要有序推进，最终达到企业转变经营机制、提高竞争力的根本目的。
胡敏：这两个文件提出的“混改”要求体现了“问题导向”的改革精神，在指导思想上，强调要“坚持积极稳妥统筹推进。这是深化国有企业改革必须采用的科学方法。”要“把握好改革的次序、节奏、力度，确保改革扎实推进、务求实效。”
《关于深化国有企业改革的指导意见》第１６条还就此区分了“已经混合”和“适宜混合”的两类国有企业。对已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制的作用，对相关改革要求要全面理解、准确把握。
这样既体现了“发展混合所有制经济”是整个国企改革的一个方向，但又不要急于求成，不提高脱离实际的改革预期。如果推进“混改”的调子太高，在国企改革的一些基础性工作还没有完备的情况下，搞全覆盖，设时间表，下达指标，势必会出现依靠行政力量的“搞拉郎配”，结果只能欲速不达。
所以，“成熟一个推进一个”是必须把握的“混改”政策取向。
垄断性行业推进“混改”的有益尝试
中国经济时报：《关于深化国有企业改革的指导意见》已经明确指出，石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等七大领域要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。为什么把这七大领域作为“混改”的突破口？这七大领域“混改”，首先需要如何做？
胡敏：这七个领域一直被社会认为是比较多地存在行政性垄断的领域，也是央企能够获得高额回报的原因所在。所以把这些领域作为“混改”的突破口，既是表明新时期的国企改革要主动打破行政性垄断，向民间资本释放一种改革的积极态度，也最终可以消除社会资本的疑虑和担心，释放民间资本参与国企改革的活力。
但也必须注意，这里有一个限定词是“符合产业政策、有利于转型升级”，这七个领域首先是选定一些项目向社会资本开放。这体现了改革的渐进性，与眼下我们的市场经济体制的成熟度相匹配。事实上，２０１５年以来，国务院常务会议多次出台文件，鼓励在公共事业领域广泛引入ＰＰＰ模式，鼓励开展多类型的政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式，这就是在自然垄断性行业推进“混改”的有益尝试。
袁东明：这些领域国企垄断程度高，行业收益稳定，社会资本参与积极性也高。但同时，正是由于长期垄断，也造成了这些领域的行业效率有待提高，转型升级要求迫切。在这些领域向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目，具有重要的战略意义，有利于国企混改的整体推进，更重要的是能够倒逼这些领域加快行业改革，加快行业转型升级，为国民经济发展提供新的增长动力。
从过去国企“混改”的实践来看，具有稳定收益的垄断性企业进行混改是较为成功的，如污水处理、燃气供应等，这些领域收益稳定，机制创新要求弱，社会资本通过混合获得稳定收益，国企通过混合获得发展资金。但是，让社会资本共享垄断收益并非是国企混改的目的，核心是要通过“混改”转变企业经营机制，提高企业甚至行业的效率和竞争力。要达到这一目的，关键是要加快推进垄断行业改革，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，使混合企业能够成为真正的市场主体。
刘志勤：在电力、石油、铁路、电讯等行业重点推动混合所有制改革是找到了改革的难点、痛点和重点。这七个领域是传统国有企业核心部分：关系复杂，利益交错。我们常说的“深水区”主要就是指这几个行业。这七个领域的国企在当地经济发展中呼风唤雨，指点江山，经常成为不易驯服的“野马”。如果这些企业的“奶酪”可以动，对于其它中小规模的国企改制就会变得比较容易。
用法治来解决后顾之忧
中国经济时报：有人认为，有人担忧混合所有制是民企“掠夺”国企，同样，也有人担忧是国企“掠夺”民企。应如何看待这些担忧？
胡敏：这两方面的担心并不为过，这也是这两年“混改”没有取得突破性进展的原因。《关于深化国有企业改革的指导意见》是总纲，９月２４日的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》则是具体方案。在“混改”进程中，既要防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，也要能够让其他社会资本分享国企改革发展的成果，做到各类资本能够取长补短、相互促进、共同发展。
当然，要真正促进改革于法有据，目前的《公司法》、《证券法》、《国有资产管理法》、《上市公司重大资产重组管理办法》等一系列法规条文在涉及推进混合所有制经济发展方面还存在不少不相适应的地方，未来在这些法律制度条文细则上有必要进行修改、修订，这样就可以将推进混合所有制经济发展纳入法治轨道，切实解决后顾之忧。
刘志勤：国企和民企之间的关系必须摆正，绝不能改成“大鱼吃小鱼”的局面。国企吸引民企资本，可以更好、更快地转型，特别是在和外资合作或境外投资时，民企身份常常更有利于企业经营。而国企拥有的雄厚人才技术和资本，弥补了民企的先天不足，可以大大提升国企和民企的竞争力。所以国企、民企进行深度合作，不是谁“掠夺”谁的问题，而是互补、互助、互依，共同得利的好事。
中国经济时报：不同类型企业，其“混”的方式就不一样。在“混”的过程中，要注意哪些问题？应如何解决好“怎么混”的问题？
关键是要看混合后能否提高竞争力
袁东明：国企“怎么混”的关键是要看混合后能否提高竞争力。具体来说：一是要明确发展混合所有制必须促进国企经营机制转换，使国企成为真正的市场主体。通过混合所有制为国企引入资金和技术固然重要，但经营机制不转换，一切都会“归零”。二是要形成相互制衡的股权结构，实现公司治理转型。这是混合所有制企业能够转换经营机制的制度保障。过去的经验也表明，具有良好治理机制的混合企业最终会比较成功。三是要按照市场化原则推进国企混改。企业要根据自身条件、市场情况自主开展，具体模式选择要有利于企业转换机制、利益共享。四是要处理好国企管理层在混合所有制企业中的利益和地位。对于那些管理层比较强、比较优秀的国企，进行“混改”时，要鼓励管理层持股或者在改造完成之后实行管理层股权激励方案，这对混合后企业的发展是有益的。
分类、分层推进混合所有制改革
胡敏：《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的最大亮点是要分类推进国有企业混合所有制改革、稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革、有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革、引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。也就是说，商业类国有企业都可以“混”。
对于商业类国有企业，怎么“混”？《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出要按照市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。
具体来说：对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。
对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。
在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。
但无论怎么“混”，产权界定要清晰，股权利益要对等，运作程序要规范，法律保护要一致、市场进出要开放。
“合”比“混”更重要
刘志勤：“混合所有制”改革的重点不应该是“混”，而应该是“合”。因为“混”是“标”，“合”才是“本”。这次对国企的改革决不能再走“治标不治本”的老路。只有处理好“合”，所有制的“混”才能发挥它的真正功效。几十年来，我们一直在做一些表面文章：改而不革。有的国企虽然吸收了一些民企资本入股，但是没有相应的管理体制变革，使得民企只落得个“赔钱没吆喝”的尴尬境地。这是必须注意的问题。在任何一种所有制改革中，“混”是最容易做到的，而后来的“合”才是关键。正像两个人结婚，“混”在一起容易，“合”在一起真不易。
总而言之，国企所有制的“混”与“合”是个漫长而复杂的过程，需要时间、耐心和科学。
当前混改是未来深入改革的“必修课”
中国经济时报：有专家认为，短期来讲，混合所有制作为一种过渡性措施是可以的，但长期来看会带来很多问题。应如何看待这一观点？
胡敏：按照我的理解，实行现代公司制的股份制企业实质上就是一种混合所有制，但在西方经济学中，并没有混合所有制经济的说法，而基于我国国情，我们新时期的国有企业改革之所以如此强调并设定这样一个概念，就是基于我国基本经济制度和社会主义市场经济改革方向这样的理论前提的，今天的国有企业改革强调的是“以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心”，是“完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。是要“做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”。如果从这个层面理解，发展混合所有制经济就不是一种过渡性措施，而是做强做优做大国有企业的一种重要途径。
刘志勤：从长远观点看，国企的混合所有制改革仍然需要与时俱进，这主要取决于市场的需要和变动。因为中国的宪法规定十分明确，中国经济是以公有制为主体。任何形式的所有制改革都不能触动这个根本。当国际形势恶化，世界经济发生特大动荡时，国企的存在和坚挺对于维护国家安全和民生的根本利益至关重要。当前的改革不是“权宜之计”，也不应当是“临时过渡”，而是未来深入改革的“必修课”，应当认真努力做到最好。
积极探索在集团母公司层面推进“混改”
中国经济时报：《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》提出要探索在集团母公司层面推进混合所有制改革。您认为在集团母公司层面推进“混改”有什么意义？面临哪些问题？
袁东明：“母公司保持独资，底下层层混合”是当前国企发展混合所有制经济的一个普遍现状。经过多年实践，层层混合显露出了很多问题，譬如集团母公司得不到混合红利、母公司对下属企业的控制力弱化、“老体制管新体制”导致企业整体活力难以激发等。因此我们必须积极探索在集团母公司层面推进“混改”。当然，集团母公司搞“混改”也存在着诸多困难，主要是由于集团母公司往往具有“规模太大、业务太杂、负担太重、利润太少”等特征。
面临的问题主要有：一是社会上难有相同当量的民营企业与之相混合，如果仅仅是作为小股东，没有话语权，不仅难以起到转变企业经营机制的目的，民营企业也不愿参与。二是企业集团母公司业务繁杂，资产质量参差不齐，既有盈利好的企业和资产，也有盈利差的企业和资产，混杂在一起，既难以突出主业，也不好作价。三是很多国有大企业集团的历史遗留问题多，社会负担重，尤其是一些资源型的中央企业，企业办社会问题、厂办大集体问题、大量离退休职工供养问题、富余人员安置问题等还普遍存在，无论是整体上市还是引入社会投资者，都必须妥善处理好这些问题。四是一些竞争性领域的国有大企业集团母公司盈利能力弱、净资产收益率低，既不具备整体上市条件，也缺乏对社会资本的吸引力，要推进“混改”，首先必须解决盈利能力弱的问题。
