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新一轮国企放权改革启动 静待国资委授权清单
发布/更新时间:2019-04-26     文章来源:时代周报
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4月17日,国资委副主任翁杰明到第三批国有资本投资、运营试点企业——新兴际华集团调研。他强调,要不断优化总部职能、加大授权放权力度、强化正向激励,切实增强企业发展活力动力。

此前一天,国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在新闻发布会上表示,下一步国有资本投资、运营公司授权放权力度将进一步加大,目前正在做授权放权清单,很快会公布。

近年来国资委一直都在进行“放权”改革。2017年,国资委取消、下放、授权43项国资监管事项,包括下放审批中央企业子企业分红权激励方案、授权经理层成员选聘等。2018年,国资委制定了首份权力和责任清单。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国对时代周报记者表示,清单背后改革的思路是,要明确国资监管部门与国有企业的权力边界,确保彼此不越位、不缺位,并按照市场化改革原则,尽量将企业应有的权限返还给企业,让企业真正成为自主经营主体。

清单是授权放权核心

此轮“放权”改革,源于国资委自身的职能转变。

2017年4月国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》,强化了3项管资本职能,精简43项监管事项。其中,授权8项,包括经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理等企业呼吁多年的事项,授权对象是落实董事会职权试点企业,和国有资本投资、运营公司试点企业;提出以管资本为主加强国有资产监管,明确监管重点,精简监管事项的总体要求。

那么,国企最终要改成什么样?作为首批试点单位,国家开发投资集团有限公司(以下简称“国投公司”)历经四年改革初步形成的“小总部、大产业”格局,或许可看到一些端倪。

今年两会期间,国投公司董事长王会生在接受媒体采访时表示,在改革授权经营体制方面,国投分类授权,将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类。其中,在国投电力、国投高新开展充分授权试点,选人用人、自主经营、薪酬分配等70多个原来由总部决策的事项“应放全放”;在管理方面,过去国投总部职能较多,权力下放以后,重塑总部职能,形成“小总部、大产业”,总部仅管主要方向。

截至目前,在央企层面,投资运营公司的试点已经扩大到了21家。其中,不少国企集团也形成了“小总部、大产业”格局。

不过,中国企业研究院首席研究员李锦对时代周报记者表示,投资运营公司试点过程中,总部权限过大、审批流程过长等问题仍然存在。显然,仅仅实现国有资本所有权与企业经营权的分离并不足够,日常经营的授权放权同样重要。

中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇对时代周报记者表示,授权放权不足或与监管部门担心放权之后,国有企业出现投资无效、滥用职权等问题有关。毕竟市场千变万化,国有企业经营同样面临风险,特别是处于竞争性领域的国企。

4月16日,彭华岗透露,即将出台的授权放权清单将界定好国资委和国有资本投资运营公司的边界,在战略规划、薪酬管理、选人用人、产权管理等方面,分类明确授权放权的事项。值得注意的是,彭华岗表示,清单每年都会根据实际情况进行调整。

对此,国务院国资委研究中心副研究员周丽莎对时代周报记者分析,权责清单是国资委自身的职能分配,即面对所有央企而言,明确国资委的权力和责任是什么。而今年将发布的授权放权清单,只针对投资运营公司。作为实现政企分开、政资分开的平台,国资委要将国有资产出资人的职责适当授权给投资运营公司。

放权不是一放了之

加大授权放权力度并非“一放了之”。去年12月底,国资委新增11家国有资本投资、运营公司试点。国资委副主任翁杰明在试点启动会上表示,国资委将按照“该放的放权到位、该管的管住管好”的思路,指导和帮助企业深入推进各项改革举措。

张德勇分析,国有企业与民营企业不同,属于委托代理,如果出现经营亏损或投资失败,需要全民来买单,而民营企业只需要自己承担。因此,国资委授权后必须要做到“监管到位”。

放权之后,如何做好管理?在这方面,国投公司积累了一定的经验。王会生曾表示,放权对国投的管理水平提出了更高要求。为此,国投建立了以审计为中心的大监督体系,将专业监督与职能监督、业务监督与纪检监督结合,变“专科检查”为“全科会诊”,确保授权到哪里,监督就跟到哪里。

刘兴国建议,国资委可以先尝试性地授予改革试点企业一部分权力,然后根据企业实际运营情况,再考虑对原来的授权放权范围进行调整;对改革落实较好、发展成绩突出的试点企业,可以适当增加授权;相反,对那些改革效果不佳、甚至是在改革中偏离改革初衷的企业,则可以适当收回一些授权。

周丽莎认为,未来投资运营公司在管控模式上应该有两个层级:一是国资委对试点企业的管理,既有授权清单,又有责任清单,授权后没有管理好的地方,国资委要负责;二是试点企业获得授权后,下级公司可以更多地推行市场化改革,包括职业经理人、董事会职权落地等。

综合而言,授权放权不是单纯的清单管理,而是一个体系化的工程。因此,今年1月,中央企业地方国资委负责人会议强调,今年要进一步加大授权力度,建立授权调整机制,探索将部分出资人权利授予试点企业。

刘兴国认为,建立授权调整机制,一方面,是因为目前不少与企业经营有关的权限依然没有掌握在企业手中,国有企业往往难以像民营企业那样快速对市场变化作出反应;另一方面,国资委作为监管主体,对自己所有的与企业经营有关的权力,应如何有效返还给企业,并没有可借鉴的成功经验,难以确保授权放权既符合监管需要又符合企业发展需要。

难点在监管与经营的界限

下一步,国资委在“放权”过程中面临哪些难点?刘兴国认为,如何准确定位授权放权边界,明确将哪些权力授放给企业是国资委放权的一大难点。“显然,不可能像民营企业那样,让国有企业董事会拥有民营企业董事会所具有的全部权力。”

李锦分析,国资委以管资本为主,职责有四项:国有经济战略布局和规划、国有资产政策规则制定、维护国有资产运行安全、国有资产经营预算和评估考核。“除此之外,其他经营的权力应该大量下放,尤其是国企改革的权力,对企业来说最为重要。”

“授权放权清单意味着清单之外的事项皆可为,即清单没有规定的内容,企业无需请示国资委。这对国资委来说是非常艰难的,要放实权。人们最大的担心是不放权,或者放权不积极,真正该放的不放。”李锦说道。

刘兴国也认为,能不能做到真正授权放权是改革的一大难点。“有些权力从形式上看起来已经回归给国有企业董事会,但实际董事会并不能顺畅地行使权力,可能会遭遇无形的掣肘。”

放权之后,对国有企业的公司治理能力提出了更高的要求。在介绍国投改革经验时,王会生曾表示,为了确保总部权限“放得下”,二级公司“接得住”,国投同步推行股权董事制度,总部派出董事由兼职改为专职,做实子公司董事会,推动子公司董事会成为决策和责任主体,董事对决策终身负责。

刘兴国担心:“那些长期掌控在国资委的权力,一旦授予国有企业以后,基于国有企业董事会的自身能力与经验,可能并不一定能够很快利用好这些权力,存在权力被滥用、误用的风险,一定要事先做好防范。”

周丽莎认为,国资委授权放权之后,资产分配权、重大事项决策权都会下放到国有企业董事会。国有企业要完善公司治理能力,落实董事会职权,这样才能做出有效科学的决策,实现微观市场主体地位。

“做好授权放权,明确考核机制,允许企业经营在一定程度上出现问题,这样才能为国有企业的发展创造良好条件,不过企业的发展最终还是要靠自己。”张德勇说道。


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