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简政放权释放市场活力 国资改革引领国企改革新态势
发布/更新时间：2018-03-13     文章来源：企业观察报
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3月5日，第十三届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。

报告提出，推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。

专家表示，与去年工作报告相比，以改革国有资本授权经营体制为重要内容的国资改革被放在了国企改革的前面。今年将以改革国有资本授权经营体制为核心，进一步简政放权，国企将拥有更多自主权，这将进一步激发市场活力。

国资改革放在前列

2月28日，中共十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。《决定》指出，深入推进简政放权。减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力。

与之相呼应，3月5日的政府工作报告中，对国资国企改革亦提出相应要求，并重点提及“赋予更多自主权”。

中国人民大学国企改革与发展研究中心研究员李锦撰文指出，今年的政府工作报告改变了通常用的国企国资改革顺序，把国资改革放在国企改革前。去年报告主题词是加快推进国企国资改革，今年政府工作报告位置的转换给人感觉，以国资改革引领国企改革的势态正在趋于明朗。

李锦认为，过去的国企改革，政府是改革决策主体，企业是执行主体，企业在相当程度上缺乏改革自主权，一切改革措施必须等待上级的批准。没有国资改革的成功，便不可能有国企改革的成功，而国资改革常常处于基础与决定性地位。现在直指国资改革，从改革逻辑上理顺了。

报告中三处用了国有资本，并且强调推动国有资本做强做优做大。提醒我们更加遵循国有资本运行规律，更加注重国有企业价值管理，更加重视国有经济高质量发展，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用。同时意味着，国有资本的流动性会加强，国有资本的市值管理水平会提高，国有资本保值增值能力的加强。

以权责清单为抓手推进深改

国务院国资委研究中心副研究员周丽莎认为，2018年政府工作报告中，国有企业改革的总体思路是，推进国资国企改革，制定出资人监管权责清单。

2017年5月，国务院转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（以下简称《推进职能转变方案》），从强化管资本职能、加强国有资产监督、精简监管事项等方面入手，对国资委放权和从管人、管事、管资产向管资本全面转型进行了具体安排。特别列出43项精简的国资监管事项，目的在于要完善国有资产管理体制，推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制，推动国有资本合理流动优化配置，推进经营性国有资产集中统一监管。

这在当时被看作是国资委放权力度最大的一次，对于推动国有企业真正成为独立市场主体，增强国有经济整体功能和效率，具有重要的意义。

“此次报告直接提出‘制定出资人监管权责清单’，进一步推进权责明晰，简政放权。这是深化改革的一个重要抓手，也是真正释放市场活力的重要起点。国资监管权力和责任清单出台后，国资委放权、授权的范围将更加明确，企业将拥有更多自主权。这也将进一步推动国企深改。”业内人士对记者分析。

盘古智库高级研究员吴琦认为，以管资本为主，从管实体的国企向管价值的国资转变，需要推进国有资产监管机构的职能转变，赋予企业更多经营自主权和决策权，制定监管权责清单可谓抓住了问题的重点，这也是进一步理顺政府、国资监管机构和国有资本投资公司关系的关键所在。

据了解，近几个月有不少地方国资委已经出台了监管权力和责任清单。如，北京国资委出台《北京市国资委出资人监管权力和责任清单》，并明确此次列入《权责清单》的事项，是具有较强约束力的决定、审批、核准、审核、监督类权责事项。没有列入《权责清单》的此五类权责事项，北京市国资委不再行使。

此外，湖北、云南等省级国资委，以及多个市级国资委也出台了监管权力和责任清单，并以权责清单为抓手，加快国资改革的步伐。

改革授权经营体制仍是重点

近日，全国政协委员、国家开发投资公司董事长王会生在接受采访时表示，作为国有资本投资公司试点企业之一国投的试点工作已取得了阶段性成果，将在重塑总部职能、分类授权、加强党建等方面继续探索。国投旗下混合所有制企业比例已经超过了80%，下一步将继续推动混改，注重形成股权上的制衡机制，调动各类资本主体的积极性，激发企业发展动力和活力。

据了解，在国企改革的十项试点中，只有国有投资、运营公司试点被写入政府工作报告。报告明确提出，“深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。”

“深化国有资本投资、运营公司等改革试点，是改革国有资本授权经营体制的枢纽，今年强调‘赋予更多自主权利’，说明今年改革授权经营体制仍然是重点。”一位国有资本投资公司高管告诉记者。

“改革国有资本授权经营体制”并不算新的提法。早在2015年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，要求改组组建国有资本投资、运营公司，国有资产监管机构授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

彼时，财政部部长助理许宏才指出，这样的制度设计，实质上是在政府和市场之间设立一个“界面”和“隔离带”，这个“界面”和“隔离带”就是指国有资本投资、运营公司。国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这个平台，按照规范的法人治理结构，以“市场化”的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。

目前，国有资本投资公司试点有中粮集团、国投公司、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团；国有资本运营公司有诚通集团、国新公司。

国有资本投资公司以商业一类企业为主，产业布局相对多元，以推动产业聚集、转型升级和培育新兴产业为主。国有资本投资公司的运营方式以产业投资为主，包括投资融资、产业培育、资本整合，实现产融结合、以融促产。国有资本运营公司，以盘活资本存量、优化资本布局、提升运营效率为主。国有资本运营公司不追求产业控制，具有相对较全的金融功能，服务实体经济发展。

据记者了解，无论是十九大报告，还是中央经济工作会议、央企负责人会议，都重点提及“改革国有资本授权经营体制”。此次政府工作报告也强调“赋予更多自主权。”

专家认为，这实际上是要求通过改组投资、运营公司，进一步分离所有权和经营权，完善国资管理体制。进一步简政放权，增强企业市场活力。改革国有资本授权经营体制是2018年国资改革的重点。

企业将拥有更多自主权

业界普遍认为，改革国有资本授权经营体制，减少了国资监管部门对国有企业经营活动的直接干预，更多的借助投资运营平台来管理国有资本，激发企业的市场活力。

“不仅是投资运营公司，其他国有企业也将会拥有更多自主权。”一位国企高管向记者透露，过去，国企的审批程序繁琐，往往完成一个重要的项目审批，耗时长，涉及部门多，有时甚至需要跑好多部委。去年《推进职能转变方案》的出台是央企加大自主权的一次重要体现。

方案提出，国资委将不再审批中央企业子企业分红权激励方案、不再审批中央企业年金方案、不再指导中央企业内部资源整合与合作等；将审批中央企业子企业股权激励方案等事项下放给中央企业；将经理层成员选聘、业绩考核、薪酬管理等事项授权给董事会等。

上述高管认为，去年的方案对企业最大的利好是给央企放权，企业能放开手脚搞经营，不用事事向监管部门汇报。在今年的政策环境下，企业将拥有更多自主权，更大激发企业市场活力。

企业如何接得住与经营好

政策环境越来越好，企业该如何接招？

李锦认为，对于国资委而言，重点是“授得下与管得好”的问题；对国有资本投资、运营公司而言，重点是“接得住、放得下与管得好”的问题；对于国有企业而言，重点则是“接得住与经营好”的问题。授权的目的是赋予企业更多自主权，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。

在国企改革的十项试点中，唯有投资运营公司试点被写入，表明中央对国资改革核心环节的高度重视。过去十项试点，点多面散，现在报告围绕改革的主体内容，聚集焦点，対准穴位发力了。

李锦表示，目前看到的投资运营公司试点经验，围绕一个“权”字说得少，围绕一个“事”字说得多，不能不说这是令人期待的。总结国有资本投资、运营公司试点经验，授予企业更加充分的经营自主权，是下一阶段的着力点。

也有专家提出，作为承接管资本重要职能的国有资本投资、运营公司能否实现预期的功能定位？会不会延续政府机构的行政色彩？如何尽快搭建组织框架、完善职能配置、建立运行机制，承接国资委管资本的职能要求？

王会生撰文指出，当前，国有资本投资公司试点改革进入全面深化、巩固提高的阶段，需要政府部门、国资监管机构、试点公司加强统筹联动、实现创新突破，努力取得更大成效。

比如，在进一步理顺政府、国资监管机构和国有资本投资公司的关系方面，王会生建议，政府结合“放管服”改革，进一步减少行政审批事项，制定企业审批事项正面清单，大幅度削减通过国有企业行政性配置资源事项；制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规划，营造公平竞争的市场环境。

国资监管机构围绕增强企业活力和提高效率，建立监管权力清单和责任清单；建立健全国有资本有进有退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉、国计民生的重要行业和关键领域；按照“一企一策”原则，加大对国有资本投资公司重大决策、人事任免、考核激励的授权力度。做实做强国有资本投资公司董事会，规范公司治理，保障董事会依法独立行使权力、履行职责。

有专家指出，目前的试点企业仍然偏少，普遍推广的条件还不成熟。此外，国资监管部门在权力的下放过程中，如何履行出资人的监督职能，也将是国资监管部门下一步的工作重点。

链接：

★2018年政府工作报告划重点★

发展壮大新动能

做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”。发展智能产业，拓展智能生活。运用新技术、新业态、新模式，大力改造提升传统产业。加强新兴产业统计。加大网络提速降费力度，实现高速宽带城乡全覆盖，扩大公共场所免费上网范围，明显降低家庭宽带、企业宽带和专线使用费，取消流量“漫游”费，移动网络流量资费年内至少降低30%，让群众和企业切实受益，为数字中国建设加油助力。

加快制造强国建设

推动集成电路、第五代移动通信、飞机发动机、新能源汽车、新材料等产业发展，实施重大短板装备专项工程，发展工业互联网平台，创建“中国制造2025”示范区。大幅压减工业生产许可证，强化产品质量监管。全面开展质量提升行动，推进与国际先进水平对标达标，弘扬工匠精神，来一场中国制造的品质革命。

继续破除无效供给

坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能。今年再压减钢铁产能3000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨左右，淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组。加大“僵尸企业”破产清算和重整力度，做好职工安置和债务处置。加快消化粮食库存。减少无效供给要抓出新成效。

加强国家创新体系建设

鼓励企业牵头实施重大科技项目，支持科研院所、高校与企业融通创新，加快创新成果转化应用。

落实和完善创新激励政策

改革科技管理制度，绩效评价要加快从重过程向重结果转变。赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。对承担重大科技攻关任务的科研人员，采取灵活的薪酬制度和奖励措施。探索赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权。有悖于激励创新的陈规旧章，要抓紧修改废止；有碍于释放创新活力的繁文缛节，要下决心砍掉。

推进国资国企改革

制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。落实向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列。

完善产权制度和要素市场化配置机制

产权制度是社会主义市场经济的基石。要以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向，完善相关法律法规。对各种侵权行为要依法严肃处理，对产权纠纷案件要依法甄别纠正。强化知识产权保护，实行侵权惩罚性赔偿制度。加快技术、土地等要素价格市场化改革，深化资源类产品和公共服务价格改革，打破行政垄断，防止市场垄断。要用有力的产权保护、顺畅的要素流动，让市场活力和社会创造力竞相迸发。

推进社会体制改革

深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。

发挥投资对优化供给结构的关键性作用。

今年要完成铁路投资7320亿元、公路水运投资1.8万亿元左右，水利在建投资规模达到1万亿元。重大基础设施建设继续向中西部地区倾斜。实施新一轮重大技术改造升级工程。中央预算内投资安排5376亿元，比去年增加300亿元。落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，务必使民间资本进得来、能发展。

推进“一带一路”国际合作

坚持共商共建共享，落实“一带一路”国际合作高峰论坛成果。推动国际大通道建设，深化沿线大通关合作。扩大国际产能合作，带动中国制造和中国服务走出去。优化对外投资结构。加大西部、内陆和沿边开放力度，拓展经济合作新空间。


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